EU’s konkurrencepolitik handler om at sikre effektiv konkurrence og konkurrencebaseret adfærd mellem virksomhederne i EU.

Konkurrencepolitik som politikform

Konkurrencepolitikken som politikform på globalt plan så for første gang dagens lys med den såkaldte Sherman Act, som blev vedtaget i USA i 1890. Målet var at sikre fri konkurrence mellem virksomhederne på det amerikanske marked. Loven var opkaldt efter John Sherman, som på daværende tidspunkt var republikansk medlem af Senatet. Han var den vigtigste drivkraft bag loven. I første omgang fik loven imidlertid ikke den store virkning. Den blev først rigtig taget i anvendelse, da præsident Theodore Roosevelt i 1902 anvendte den til at opløse Northern Securities Cooperation, som var et selskab, der kontrollerede jernbanelinjerne i hele det nordlige USA.

I Europa havde ingen lande en konkurrencelovgivning, som svarede til den amerikanske. Der indledtes imidlertid en teoretisk udvikling af en mulig europæisk konkurrencepolitik fra midten af 1930'erne og frem i forbindelse med udviklingen af den såkaldte ordoliberalisme med økonomiprofessor Walter Eucken som frontfigur fra universitetet i Freiburg i Tyskland.

Efter anden verdenskrig blev Walter Euckens økonomiske filosofi for Tyskland med en skrap konkurrencepolitik overtaget af Ludwig Erhard. Han indtog flere forskellige centrale roller i de første tiår af vesttysk politik som økonomiminister i Konrad Adenauers regeringer. Det gav ham en enestående mulighed for indflydelse og for at fremme Euckens konkurrencepolitiske ideer. Sammen med inspiration fra USA var det årsagen til, at Tyskland i 1957 gennemførte Europas første konkurrencepolitik.

I 1950'erne kom konkurrencepolitikken i form af statsstøtteregler, anti-kartelpolitik og anti-monopolregler efter tysk pres med i EU's traktatgrundlag. Kommissionen fik i den forbindelse mulighed for at pålægge bøder ved overtrædelser. Der var imidlertid i de første mange år en betydelig modstand mod i praksis at gennemføre en striks konkurrencepolitik på EU-niveau. Årsagen var også, at EU's konkurrencepolitik i løbet af 1960'erne og 1970'erne blev udsat for hård kritik for at hindre etableringen af multinationale europæiske virksomheder, som skulle udgøre en modvægt til de tilsvarende amerikanske.

Udviklingen af EU’s konkurrencepolitik

Den afgørende vending med hensyn til EU's konkurrencepolitik kom med vedtagelsen af det indre marked-programmet. Den halvt-implementerede konkurrencepolitik gik da fra at være en papirtiger og til at blive en realitet. Baggrunden var, at det indre marked med de fire friheder for varer, tjenesteydelser, personer og kapital slet ikke gav mening uden en effektiv konkurrencepolitik.

Hvis konkurrencepolitikken i EU fortsatte med at være slap, kunne der meget let ske det, at gevinsterne ved det indre marked blev ædt op. Årsagen var, at virksomhedernes konkurrencefordele kunne blive imødegået af for eksempel statsstøtte til andre mindre konkurrencedygtige virksomheder. Derfor blev en skrap konkurrencepolitik i EU uomgængelig.

Konkurrencepolitikken i EU har dels sit ophav i EU's primære ret, dvs. i traktatgrundlaget, og dels i den sekundære ret, dvs. i diverse løbende reguleringer. Traktatgrundlaget tilsiger, at EU helt overordnet skal søge at forhindre konkurrenceforvridning imellem EU-lande. Den sekundære ret kan inddeles i fire områder.

For det første i 'antitrust'-lovgivning, som søger at forhindre karteldannelser. For det andet søger man at forhindre virksomheder i at misbruge deres eventuelle dominerende stilling på et marked. For det tredje lovgiver man på området for fusionskontrol. Dette dækker over, at virksomheder skal bede om lov til at gennemføre en fusion i EU. For det fjerde handler en del af lovgivningen om statsstøtte, hvor det som hovedregel er forbudt at give statsstøtte med mindre det er i hele EU's interesse, eller hvis det opfylder bestemte sektor- eller regionalpolitiske mål.

EU's konkurrencepolitik har imidlertid ikke været uændret over tid. Den har i høj grad været afhængig af konjunkturerne og den magt, den siddende Kommission har haft. Den præcise udformning af de konkurrencepolitiske magtbeføjelser til Kommissionen er ikke sket i et politisk tomrum, men har derimod været genstand for politisering hele vejen igennem.

Ligeledes har statsstøttens omfang været omdiskuteret. Især efter oliekrisen i 1973 og under finanskrisen fra 2008 tog man mere afslappet på reglerne om statsstøtte. Både de franske og de tyske bilproducenter fik store støttebeløb fra staterne for ikke at gå konkurs, da den internationale finanskrise tvang dem i knæ. Fusionskontrollens intensitet har også skiftet over tid, ligesom områder som lufttransporten, telekommunikationen og energisektoren har man oplevet skiftende intensitet i efterlevelsen af reguleringen. Det var først med det indre marked, at disse områder blev liberaliserede. Før da havde disse sektorer historisk været beskyttet af staterne og undtaget fra national konkurrencelovgivning.

EU's konkurrencepolitik er naturligvis baseret på jura, og juraen skal som sådan overholdes. Der er imidlertid også et lag af politik inde over konkurrencepolitikken, hvor Kommissionen meget hurtigt fornemmer, at den politiske realisme for gennemførelsen af konkurrenceregler på bestemte områder skifter over tid. Kommissionen ved derfor godt, at den spiller i et politisk rum, og at den skal tage bestik af situationen for at fornemme, om et konkret konkurrencepolitisk tiltag vil få opbakning af medlemsstaterne.

EU-Domstolen har stort set hele vejen igennem bakket Kommissionen op i alle de overordnede sager om indførelsen af konkurrencepolitik. Der har imidlertid været enkelte sager, hvor Domstolen har underkendt Kommissionen. Det gælder for eksempel, hvis Kommissionen ikke har haft tilstrækkeligt grundlag for at gennemføre en ransagning eller lignende. Domstolen har med sine kendelser under alle omstændigheder løbende udvidet konkurrencepolitikkens felt.

Generelt om EU’s konkurrencepolitik

EU’s konkurrencepolitik handler som nævnt om at sikre en effektiv konkurrence. I TEUF (= Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde) artikel 3b står der, at EU har kompetence til at ”fastlægge de konkurrenceregler, der er nødvendige for det indre markeds funktion.” Det indebærer forbud mod konkurrencebegrænsninger i form af indbyrdes aftaler om priser mellem virksomheder (også kaldet kartelaftaler), som det slås fast i TEUF artikel 101.

Som det fremgår af TEUF artikel 102 indebærer konkurrencepolitikken tillige forbud mod virksomheders misbrug af dominerende stilling. Offentlige virksomheders adfærd og konkurrencevilkår reguleres også i EU’s konkurrenceregler. Det indebærer, at offentlige virksomheder ikke må underminere private virksomheders konkurrencestilling. De offentlige virksomheders adfærd er reguleret af TEUF artikel 106.

Herudover er der i EU-regi vedtaget regler om fusionskontrol. De går ud på, at fusioner mellem virksomheder på tværs af EU-landene først skal godkendes af Kommissionen.

Endelig består EU’s konkurrencepolitik af regler om tildeling af statsstøtte til virksomheder. Der gælder et forbud mod statsstøtte til virksomheder i EU som defineret i TEF (= Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab) i artikel 107, stk. 1, med mindre statsstøtten er godkendt som forenelig med det fælles marked.

Kartelsager

Et eksempel på en afgørelse i EU angående overtrædelse af kartelreglerne drejer sig om PC-videospil. I 2021 pålagde Kommissionen Valve, som ejer PC-spilplatformen Steam, samt fem forlag – Bandal Namco, Capcom, Focus Home, Koch Media og ZeniMax – en samlet bøde på 7,8 millioner euro. Bøden fik de, fordi de begrænsede det grænseoverskridende salg af videospil på baggrund af og opererede med forskellige priser alt efter, hvilket land kunderne befandt sig i.

Ideen bag denne såkaldte ’geoblokering’ var, at man kunne tage en højere pris i nogle lande end i andre med udgangspunkt i købekraftforskellene. Det er imidlertid i strid med EU’s konkurrenceregler.

Bøden for kartelaftalen mellem forlagene beløb sig i første omgang til over seks millioner euro. Men den blev nedsat, fordi selskaberne samarbejdede med Kommissionen. Valve fravalgte at samarbejde med Kommissionen og fik pålagt en bøde på 1,6 millioner euro.

En anden kartelsag fra 2021 drejede sig om det danske medicinalfirma, H. Lundbeck A/S. Det, som Lundbeck blev dømt for, kaldes ’pay-for-delay’. I forbindelse med ’pay-for-delay’-aftalerne tilbyder en originalproducent, hvis patent er udløbet, potentielle producenter penge for at udskyde fabrikationen af identiske kopiversioner af de produkter med udløbne patenter.

I 2002 indgik Lundbeck en række aftaler med forskellige producenter af lægemidler vedrørende generiske versioner af Lundbecks storsælgende antidepressive middel, citalopram. Disse virksomheder forpligtede sig til ikke at gå ind på markedet mod til gengæld at få betydelige direkte betalinger og andre incitamenter fra Lundbeck. Alt i alt beløb tilskuddene fra Lundbeck sig til snesevis af millioner af euro.

Kommissionens kartelafgørelse vedrørende Lundbeck blev indklaget for EU-Domstolen. Sidstnævnte støttede dog fuldt ud rigtigheden af Kommissionens tilgang til ’pay-for-delay’-aftaler i forbindelse med udløbne patenter. Domstolen vurderede, at ’pay-for-delay’-aftaler har et konkurrencebegrænsende formål. Man mente således konkret, at overførslen af midler fra Lundbeck udelukkende kunne forklares med, at parterne havde en interesse i at begrænse konkurrence.

EU-Domstolen bekræftede ligeledes, at Lundbeck og generikaproducenterne på tidspunktet for aftalerne var potentielle konkurrenter, fordi sidstnævnte producenter havde reelle og konkrete muligheder for at træde ind på markedet og konkurrere med Lundbeck. Desuden stod de i den forbindelse ikke over for uoverstigelige adgangsbarrierer. Sagen endte med en bøde til Lundbeck på cirka 146 millioner euro.

Misbrug af dominerende stilling

Konkurrencekommissær Margrethe Vestager fremlægger sagen mod Google i 2017

Der er i EU forbud mod, at virksomheder misbruger en dominerende stilling. For at der kan være tale om et misbrug, kræver det imidlertid, at tre betingelser er opfyldt. For det første skal den pågældende virksomhed have en dominerende stilling på et bestemt marked. For det andet skal virksomheden misbruge sin dominerende stilling på dette marked. For det tredje skal virksomhedens misbrug af den dominerende stilling påvirke samhandlen mellem EU-landene.

Bevisførelsen består i, at det kan sandsynliggøres, at misbruget af en dominerende stilling har fundet sted. Der er ikke tale om, at bevisførelsen skal bygge det skrappe princip om ’in dubio pro reo’ fra strafferetsplejen, hvorefter al tvivl skal komme den anklagede til gode.

Når Kommissionen slår ned på virksomheder, som misbruger deres dominerende stilling, skyldes det, at de hæmmer konkurrencen. Et eksempel herpå er den bøde på 4,34 milliarder euro, som Google blev pålagt i 2018. Grunden var, at Google siden 2011 havde forlangt, at producenter på Androidsystemet og mobilteleselskaber gav Google en dominerende plads, når der søges på internettet. Det skete ved, at Google krævede, at Google Search app og browser app (Chrome) blev præinstalleret for at få licens til Google app store (’the Play Store’), at betaling for disse var betinget af en eksklusiv installation af Google Search app, og at Google hindrede operatører i at anvende alternative versioner af for eksempel Android.

Afgørelsen fra Kommissionen lød på, at Google stoppede den oven for nævnte praksis inden for 90 dage. Ellers ville selskabet blive pålagt dagbøder på fem procent af den daglige omsætning i Alphabet, som er Googles moderselskab. EU’s konkurrencekommissær, Margrethe Vestager, sagde om sagen, at ”Google har anvendt Android som instrument til at cementere dominansen for selskabets søgemaskine. . Denne adfærd har hindret konkurrenter i muligheden for innovation og for at konkurrere på lige fod.”

I september 2022 bekræftede EU-Domstolen Kommissionens afgørelse fra 2018. Det samme gjaldt størrelsen af den bøde, som Kommissionen havde pålagt Google.

Fusionskontrol

Fusioner mellem virksomheder i EU skal godkendes af Kommissionen, hvis de har en såkaldt fællesskabsdimension. Det vil sige, hvis de berører markederne i flere EU-lande. Fusioner afvises eller godkendes af Kommissionen ud fra, om der er en risiko for, at den nye fusion ender med at have en for dominerende andel af markedet eller ej.

I 2019 forbød Kommissionen for eksempel en påtænkt fusion mellem Siemens (Tyskland) og Alstrom (Frankrig), som begge er globalt førende virksomheder inden for produktionen af udstyr til jernbanetransport i form af rullende materiel (tog) og signalløsninger. Bedømmelsen fra Kommissionen var, at en fusion ville skade konkurrencen på markedet for signaludstyr og højhastighedstog. Kommissionen fandt det endvidere usandsynligt, at nye konkurrenter ville kunne komme ind på markederne for højhastighedsmateriel og signalsystemer.

Statsstøtte

Konkurrencekommissær Margrethe Vestager i 2023
Af /European Union, 2023.

EU’s statsstøttepolitik handler om statsstøtte til virksomheder, som medfører en fordrejning af konkurrencen på markedet.

Der er således forbud mod at give statsstøtte til virksomheder, hvis støtten ydes ved hjælp af statsmidler, hvis den tildeleer en fordel for en eller flere virksomheder, hvis den er selektiv for visse virksomheder, hvis den forvrider eller truer med at forvride konkurrencen, og hvis den er uforenelig med det indre marked, fordi den forvrider samhandlen.

Det er EU’s medlemsstater, som er ansvarlig for at sikre sig, at en påtænkt statsstøtte er forenelig med det indre marked. Der er i den forbindelse visse grupper af statsstøtte, som på forhånd kan accepteres, og der er også regler om, at statsstøtten skal have et vist omfang, før den eventuelt kolliderer med EU’s statsstøttepolitik (jf. den såkaldte deminimis-forordning). Ellers gælder det, at påtænkte statsstøtteordninger skal anmeldes og godkendes af Kommissionen. Mens Kommissionen behandler sagen, må man ikke udbetale statsstøtte til virksomhederne. Ikke-godkendt statsstøtte skal tilbagebetales med renters rente.

EU’s statsstøttepolitik har imidlertid været under forandring i en årrække fra at være en politik for statsstøttekontrol og til at være et offentligt kriseøkonomisk instrument. Baggrunden for ændringen er er blandt andet bankkrisen i EU 2008-2010, Covid 19-krisen i 2020-2022, energikrisen efter Ruslands invasion i Ukraine i 2022 og samtidig ønsket om en effektiv grøn omstilling af europæisk økonomi.

Mens tilladelserne til øget statsstøtte under bankkrisen, Covid 19-krisen og energikrisen er midlertidige, er tilladelsen til statsstøtte til den grønne omstilling af mere permanent karakter. Sidstnævnte drejer sig ikke mindst om statsstøtte til udvikling og produktion af relevant udstyr som batterier, solpaneler, vindmøller, varmepumper, elektrolyse samt opfangning og lagring af kuldioxid i en periode på foreløbigt indtil 2025. Det samme gælder statsstøtte til virksomheder, som er på vej til at flytte til USA i kraft af den såkaldte Inflation Reduction Act, som indebærer, at den amerikanske stat giver særlige økonomiske fordele og skattefordele til virksomheder, som slår sig ned på det amerikanske marked.

I EU er det ikke kun statsstøtte fra medlemsstater i EU, som underkastes undersøgelser af Kommissionen. I 2023 trådte en ny forordning i kraft, som retter sig mod virksomheder, der har modtaget statsstøtte fra stater uden for EU’s medlemskreds. Målet er at sikre lige konkurrencevilkår for alle virksomheder i EU uanset, hvor de kommer fra. Det gælder for eksempel i forbindelse med de offentlige udbudsprocesser, hvor virksomheder uden for EU alene eller i samarbejde med andre virksomheder i EU byder på en offentlig udbudsopgave.

Kommentarer

Kommentarer til artiklen bliver synlige for alle. Undlad at skrive følsomme oplysninger, for eksempel sundhedsoplysninger. Fagansvarlig eller redaktør svarer, når de kan.

Du skal være logget ind for at kommentere.

eller registrer dig