• Artiklens indhold er godkendt af redaktionen

Danmark - forfatning

Oprindelig forfatter HZah Seneste forfatter Redaktionen

Hjørnestenen i Danmarks forfatning er Danmarks Riges Grundlov af 5.6.1953; den er resultatet af en forfatningsretlig udvikling, der begyndte i 1849 med indførelse af et parlament med to kamre og af grundlovssikrede menneskerettigheder. I dag har Danmark et etkammersystem, et parlamentarisk regeringssystem og en dronning, der kun har formelle og ceremonielle funktioner. Grundloven har ikke været ændret siden 1953, men ved lovgivning og traktater er der sket væsentlige forandringer i den forfatningsretlige struktur ikke mindst som følge af det danske medlemskab af EU.

Styret indtil 1849

Med Grundloven af 5.6.1849 (Junigrundloven) afsluttedes det regeringssystem, der havde hersket siden enevældens indførelse i 1660. Under enevælden havde kongen en efter europæisk målestok usædvanlig stærk position. Han stod ikke blot i spidsen for regering og administration, men havde også formelt forsædet i landets øverste domstol, Højesteret, der var oprettet i 1661. Ingen af de personer, der deltog i landets administration, havde formel kontrol med kongens magtudøvelse.

I løbet af 1700-t. skete væsentlige ændringer i den statslige organisation. Under indflydelse af fransk politisk filosofi anerkendtes i praksis domstolenes selvstændighed i forhold til kongen og den øvrige eksekutive magt; kongen deltog ikke i Højesterets arbejde; særligt udnævnte personer deltog i den statslige administration.

Annonce

De første skridt hen imod demokratisk repræsentation blev taget 1835-36, da De Rådgivende Provinsialstænder (De Rådgivende Stænderforsamlinger) mødtes første gang. Debatten her fungerede som en forberedelse af det forfatningssystem, der indførtes 1848-49 af Den Grundlovgivende Rigsforsamling. At Danmark 5.6.1849 fik en ny grundlov, der erstattede det enevældige system med et konstitutionelt monarki, skyldtes dels den samtidige udvikling i Europa, dels interne problemer i det danske monarki.

Grundloven af 1849

Grundloven af 5.6.1849 bygger på det magtfordelingsprincip, at den lovgivende magt tilkommer kongen og Rigsdagen i forening, den udøvende magt tilkommer som hidtil kongen, og den dømmende magt er hos de uafhængige domstole. Rigsdagen bestod af to kamre, Landstinget og Folketinget. Valgret til Folketinget havde enhver mand, der var fyldt 30 år; undtagne var tyende, fattighjælpsmodtagere, straffede og fallenter. Selvom valgretten efter denne målestok var almindelig, var kun ca. 13-14 % af den voksne befolkning stemmeberettiget. Valgret til Landstinget havde enhver, der havde valgret til Folketinget, men valget af landstingsmedlemmer skete ved valgmænd, og valgbarheden var begrænset til personer, der var fyldt 40 år og havde en vis betydelig skattepligt.

Grundloven fra 1849 sikrede beskyttelse af den personlige frihed, idet enhver anholdt inden 24 timer skulle stilles for en dommer. Samtidig sikredes ytringsfrihed, foreningsfrihed, forsamlingsfrihed og trosfrihed. Grundloven sikrede endvidere alle ret til offentlig forsørgelse og til fri undervisning. Ved Grundloven sikredes tillige beskyttelse af boligens ukrænkelighed og beskyttelse af ejendomsretten. Grundloven definerede den evangelisk-lutherske kirke som "den danske folkekirke", og det bestemtes, at den som sådan skulle understøttes af staten.

Kongens beføjelser blev væsentligt begrænset, men kongemagten bevarede nogle positioner. Lovforslag skulle vedtages af Rigsdagens to kamre, men krævede yderligere kongens stadfæstelse for at have gyldighed. Kongen valgte selv sine ministre, og kongen repræsenterede staten i forhold til udlandet.

Domstolene opnåede uafhængighed i deres funktioner, men dommere blev stadig ansat af kongen. Grundloven lovede indførelse af nævninger i større straffesager og i politiske straffesager; dette løfte blev dog først indfriet med Retsplejeloven i 1916.

Grundlovsændringer 1866-1953

Danmarks forhold til Preussen har spillet en væsentlig rolle for den forfatningsretlige udvikling, navnlig i forbindelse med det slesvig-holstenske spørgsmål, hvorom der 1854-63 blev udformet særlige regler. I 1866 vedtoges en ny grundlov for det reducerede område af Danmark, der var tilbage efter nederlaget til de tyske magter i 1864. Grundloven fra 1866 begrænsede rækkevidden af den almindelige mandlige valgret ved at indføre en privilegeret valgret til Landstinget.

I 1915 vedtoges en grundlovsreform. Der indførtes almindelig valgret, således at også kvinder og tyende fik valgret. Mens der siden 1849 havde været flertalsvalg i de enkelte kredse, indførtes i 1918 et valgsystem, der kombinerede forholdstalsvalg med valg i enkelte kredse. Selvom der siden århundredets begyndelse havde været ønsker fremme om indførelse af folkeafstemninger dels i Socialdemokratiet, dels i Det Radikale Venstre, der havde regeringsmagten under 1. Verdenskrig, indeholdt Grundloven af 1915 kun bestemmelser om folkeafstemning i forbindelse med grundlovsændring.

En grundlovsændring i 1920 tilpassede 1915-grundloven til den udvidelse af det danske territorium, som fulgte af Sønderjyllands tilbageføring til Danmark. Samtidig blev der indsat en bestemmelse, hvorefter kongen ikke uden Rigsdagens samtykke kunne erklære krig eller slutte fred.

I 1939 vedtog Rigsdagen en ny grundlov, men den blev forkastet, da den ikke opnåede den tilstrækkelige opbakning ved folkeafstemningen. Grundloven fra 1915/20 var derfor den gældende under 2. Verdenskrig. Under den tyske besættelse var væsentlige afvigelser fra Grundlovens ordning nødvendige; således erstattede lovanordninger visse love efter regeringens tilbagetræden 29.8.1943. Lovanordningerne blev udstedt af departementscheferne.

Grundloven af 1953

Efter afslutningen af 2. Verdenskrig påbegyndtes arbejdet med en grundlovsreform, men først i 1953 blev der opnået et resultat, der kunne få tilstrækkelig politisk opbakning. Grundloven af 5.6.1953 afskaffede Landstinget og bekræftede parlamentarismen som princip for regeringens sammensætning. Siden 1901 havde den danske konge accepteret, at han ikke kunne udnævne en regering, som ville blive mødt med mistillid af flertallet i Folketinget; men først i 1953-grundloven blev det udtrykkelig bestemt, at Folketinget kan udtale sin mistillid til en regering, der i så fald enten må gå af eller udskrive valg.

Grundloven af 1953 opretholder og udbygger beskyttelsen af menneskerettighederne. Beskyttelsen af den personlige frihed blev udstrakt til automatisk domstolskontrol ved administrativ frihedsberøvelse, fx af sindssyge. Og krigens erfaringer var baggrunden for et udtrykkeligt forbud mod frihedsberøvelse pga. afstamning, religion eller politisk opfattelse.

Grundloven af 1953 gælder tillige for Færøerne og Grønland. På særligt lovgrundlag har disse to områder opnået et relativt vidtgående selvstyre, såkaldt hjemmestyre (Færøerne i 1948, Grønland i 1979).

Til Grundloven af 1953 er knyttet en særlig lov om tronfølgen, hvorefter også kvinder har arveret til den danske trone. Efter kong Frederik 9.s død i 1972 tiltrådte hans ældste datter tronen som dronning Margrethe 2. Som statsoverhoved repræsenterer dronningen Danmark udadtil og står i spidsen for regeringen, men har ingen politisk magt.

Folketinget og regeringen

De politisk vigtigste organer er Folketinget og regeringen.

Folketinget består af 179 medlemmer, hvoraf 2 vælges på Grønland og 2 på Færøerne. De øvrige 175 medlemmer vælges i Danmark. De opstillede kandidater vælges på grundlag af forholdstalsmetoden, men kandidaterne er opstillet i enkeltkredse, og størsteparten af de valgte har derfor en lokal tilknytning, der minder om flertalsvalg i enkeltmandskredse. De 135 af 175 folketingsmedlemmer vælges på grundlag af deres stemmetal i de lokale kredse, mens de resterende 40 medlemmer udvælges med henblik på at sikre en samlet forholdsmæssig repræsentation af de partier, som kandidaterne er knyttet til. Det er muligt at opstille uden for de politiske partier.

Valgretsalderen fremgår ikke af Grundloven, men vedtages ved særlig lov, der skal godkendes ved folkeafstemning. Valgretsalderen har siden 1978 været 18 år. Indvandrere, der ikke har dansk statsborgerskab, har ikke valgret til Folketinget, men siden 1989 har de haft valgret og været valgbare ved kommunale valg.

Regeringen udpeges af dronningen og består af statsministeren og de øvrige ministre med hver deres sagområde; enkelte ministre kan være uden noget sagområde (dvs. minister uden portefølje). Valget af statsminister og øvrige ministre er bundet af Folketingets partimæssige sammensætning. Den regering, der udpeges, må ikke have et flertal i Folketinget imod sig. En nyudnævnt regering træder i funktion uden nødvendigvis at have opnået forudgående direkte godkendelse.

Lovgivning. Folketinget og regeringen samvirker om lovgivning. Lovforslag fremsættes i Folketinget, hvor de behandles tre gange. Fremsatte lovforslag indeholder ikke blot den foreslåede lovtekst, men også forslagsstillerens motiver for forslaget. Disse motiver kan sammen med referaterne fra drøftelserne i Folketinget og dets udvalg få betydning ved en efterfølgende fortolkning af den vedtagne lov.

Når et lovforslag er vedtaget af Folketinget, skal det stadfæstes af dronningen og regeringen. Dronningen tager ikke selvstændig stilling, men følger regeringens indstilling.

Valg til Folketinget finder sted mindst hvert fjerde år, men statsministeren er beføjet til at opløse Folketinget og dermed fremtvinge et valg. Denne beføjelse spiller en stor rolle, da statsministeren og regeringen gennem årene ofte har stået i en svag position i forhold til Folketinget. De fleste regeringer siden 2. Verdenskrig har været mindretalsregeringer uden faste samarbejdsaftaler, og regeringen har derfor måttet gennemføre sit program gennem forlig fra sag til sag med partier uden for regeringen. En trussel om opløsning af Folketinget har undertiden motiveret partier, der kunne forudse et dårligt valgresultat, til at indgå et forlig med regeringen.

Regeringen har en række andre beføjelser, som er direkte hjemlet i Grundloven. Det er således regeringen, der fører landets udenrigspolitik, men Folketinget kontrollerer regeringens virksomhed. Ved udenrigspolitiske skridt af større betydning skal regeringen rådføre sig med et særligt udvalg i parlamentet, Det Udenrigspolitiske Nævn. Forinden indgåelse af traktater kan samtykke fra Folketinget være juridisk nødvendigt.

En særstilling indtager det samarbejde, som udfolder sig inden for EU. Forfatningsretligt skete tilslutningen til EU (dengang EF) på grundlag af Grundlovens § 20, der omhandler udenrigspolitisk samarbejde, som indebærer overladelse af forfatningsretlige beføjelser til såkaldt supranationale organisationer. Efter § 20 kræver en etablering af denne intense form for internationalt samarbejde, at der i Folketinget er et flertal på mindst 5/6 af medlemmerne; er dette ikke tilfældet, er det nødvendigt at afholde folkeafstemning. En sådan folkeafstemning blev afholdt i oktober 1972, og der viste sig et betydeligt flertal i befolkningen for, at Danmark tilsluttede sig EF. Der er efterfølgende ligeledes afholdt folkeafstemning om Maastrichttraktaten (1992), Edinburghafgørelsen (1993), Amsterdamtraktaten (1998), Den Økonomiske og Monetære Unions tredje fase (2000), Den fælles europæiske patentdomstol (2014) og omdannelse af retsforbeholdet til en tilvalgsordning (2015).

Når Folketinget har vedtaget et lovforslag, kan et mindretal på 1/3 af medlemmerne begære folkeafstemning ifølge Grundlovens § 42. Et mindretal i Folketinget har således mulighed for at kontrollere, om det flertal, der netop har vedtaget et lovforslag, også modsvares af et flertal i befolkningen. Viser det sig ved folkeafstemningen ikke at være tilfældet, bortfalder lovforslaget.

Den statslige administration er underlagt de enkelte ministre, som med hjemmel i lov udsteder bekendtgørelser, der nærmere regulerer de enkelte områder. En del af den statslige administration er tildelt en funktionel uafhængighed af regeringen og den enkelte minister. Dette gælder specielt nævn, der rummer særlig sagkundskab eller har repræsentanter for organisationer eller politiske grupperinger som medlemmer.

Den offentlige administration sker ikke kun i statsligt regi. Det kommunale selvstyre er grundlovsfæstet i § 82, og en stor del af de administrative beføjelser er udlagt til de 98 kommuner og 5 regioner, som Danmark er opdelt i.

Ved grundlovsændringen åbnedes der i 1953 for indførelsen af en særlig kontrol med administrationen, Folketingets Ombudsmand (§ 55), der trådte i funktion i 1954. Ombudsmanden vælges af Folketinget og behandler efter klage eller på eget initiativ spørgsmål om fejl eller forsømmelse i den offentlige forvaltning.

Domstole

Til magtfordelingen hører uafhængige domstole. Retssager behandles som udgangspunkt i første instans ved en byret, og byrettens dom kan normalt appelleres til en af de to landsretter. Visse sager kan dog henvises til behandling i første instans ved en af de to landsretter eller Sø- og Handelsretten. Øverste domstol er Højesteret, der kun behandler sager, der tidligere er behandlet ved en af de to landsretter eller Sø- og Handelsretten. Der er ikke i det danske domstolssystem en særlig procedure og domstolsorganisation for administrative sager. Disse behandles ved de almindelige domstole. Der findes heller ingen forfatningsdomstol. Forfatningsspørgsmål må afgøres af den domstol, der behandler sagen i øvrigt, og i sidste instans afgøres spørgsmålet af Højesteret. Danske domstole har været meget tilbageholdende med at anvende Grundloven, og Højesteret har kun ved Tvind-dommen i 1999 fundet en lov grundlovsstridig.

Dommerne udpeges af dronningen. Dommernes uafhængighed i deres virke er sikret ved Grundlovens § 64, hvorefter dommerne i deres kald alene har at rette sig efter loven. Dommere er i modsætning til andet statsligt personale beskyttet mod administrativ afskedigelse; de kan kun afskediges ved dom.

Domstolene har en central funktion ved beskyttelsen af de grundlovssikrede menneskerettigheder. I vidt omfang er det centrale element i beskyttelsen, at der er adgang til domstolskontrol. Kontrollen kan være obligatorisk som ved anholdelse ud over 24 timer (§ 71, stk. 3), eller den kan følge en uformel begæring fra interesserede som ved kontrol med administrativ frihedsberøvelse ifølge § 71, stk. 6, der blev indført i 1953. Domstolskontrollen kan også være forudgående som ved kontrollen med ransagning og indgreb i meddelelseshemmeligheden (§ 72).

Den politiske frihed omfatter især ytringsfrihed (§ 77), forsamlingsfrihed (§ 79) og foreningsfrihed (§ 78). Disse bestemmelser er dog ikke begrænset til politiske ytringer, forsamlinger og foreninger, men angår tillige økonomiske, kulturelle, religiøse og andre aktiviteter.

Domstolene administreres af Domstolsstyrelsen, der ledes af en uafhængig bestyrelse. Dommerudnævnelser behandles i et uafhængigt Dommerudnævnelsesråd med repræsentanter for domstolene, advokaterne og offentligheden.

Forfatningsretlige forandringer

Det er vanskeligt at ændre Grundloven. Proceduren er beskrevet i Grundlovens § 88. En ændring af eller et tillæg til Grundloven skal som det første vedtages af Folketinget; vedtagelsen skal endvidere gentages efter et folketingsvalg; det kræves yderligere, at der afholdes folkeafstemning om grundlovsforslaget, hvor et flertal af stemmerne skal være for forslaget, og dette flertal skal udgøre mindst 40 % af samtlige stemmeberettigede. Det er især det sidste vilkår, det kan være vanskeligt at opfylde.

Danmarks medlemskab af EU har radikalt ændret betingelserne for parlamentarisk kontrol med regelproduktionen. En væsentlig del af de regler, der gælder i Danmark, er udgået fra EU's institutioner eller er vedtaget nationalt til gennemførelse af EU-direktiver. For at styrke den parlamentariske kontrol er der oprettet et særligt folketingsudvalg, Europaudvalget (tidligere Markedsudvalget), valgt af og blandt Folketingets medlemmer. Regeringen rådfører sig med udvalget, som giver regeringen mandat til at forfægte sine forskellige standpunkter. Europaudvalget har derfor grundlag for en ganske stram kontrol med regeringen. Den overvældende sagsmængde gør det dog vanskeligt at udøve kontrollen effektivt, og forberedelsen i Europaudvalget sikrer ikke en offentlig debat om sagerne.

Det drøftes jævnligt, om Grundloven fra 1953 bør revideres. Nogle politikere ønsker fx at styrke Folketinget ved at begrænse regeringens ret til at opløse Folketinget og udskrive valg og ved at skabe mulighed for en uafhængig juridisk bedømmelse af lovforslag. Andre politikere ser et stort behov for at styrke regeringen, der ofte som fx en mindretalsregering står i en svag position.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Inden ratifikationen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention gennemførtes enkelte mindre ændringer af dansk lovgivning, således at dansk ret antoges at være i overensstemmelse med konventionen. Konventionens bestemmelser var ikke direkte anvendelige i dansk ret, fordi man da måtte tage udgangspunkt i den dualistiske opfattelse af forholdet mellem dansk ret og international ret som to adskilte juridiske rum. Med den ekspansive fortolkning, som Menneskerettighedskommissionen og -domstolen praktiserer, blev det et problem, at konventionen ikke udgør en del af dansk ret, og ved en lov fra 1992 blev det bestemt, at konventionen skal betragtes som en del af dansk ret. Dette gælder tillige de fortolkninger, som Menneskerettighedskommissionen og -domstolen lægger til grund i deres afgørelser. Konventionens beskyttelse af menneskerettighederne gælder dog kun som lov og ikke på linje med den beskyttelse af menneskerettigheder, som Grundloven indeholder. Alligevel har domstolene brugt konventionen i højere grad end Grundloven som grundlag for kritik af lovgivning.

Læs mere om Danmark.

Referér til denne tekst ved at skrive:
Henrik Zahle: Danmark - forfatning i Den Store Danske, Gyldendal. Hentet 23. maj 2017 fra http://denstoredanske.dk/index.php?sideId=60946