Havet og verden omkring Danmark

Med EF-medlemskabets ikrafttræden i 1973 kom Danmark efterhånden naturligt i højere grad til at stå over for den øvrige verden som EF-medlem, ikke mindst i kraft af det udenrigspolitiske samarbejde i EF, det såkaldte EPS-samarbejde. Det traditionelle samarbejde med de fire andre nordiske lande, som ikke var medlem af EF, blev dermed i nogen grad stillet i skyggen. Især Hartling-regeringens udenrigsminister Ove Guldberg (V) nedprioriterede i 1974 det nordiske samarbejde til fordel for EF, hvilket førte til skarp kritik fra den socialdemokratiske opposition. Da K.B. Andersen (S) i 1975 på ny blev udenrigsminister, søgte han at styrke det nordiske samarbejde, bl.a. med henblik på koordineringen af de nordiske standpunkter i FN. Inspireret af fælles småstatsinteresser, humanitære idealer og den nordisk-socialdemokratiske velfærdsstatstankegang havde de nordiske lande traditionelt lagt vægt på rets- og lighedssynspunkter i international politik i modsætning til de magtsynspunkter, der ellers dominerede mellem staterne. Danmark tilbød sig også som talsmand for nordiske synspunkter inden for EF-kredsen og i det hele taget som brobygger mellem Norden og EF, og den norske ambassade i København samarbejdede fra 1972 direkte med embedsmænd i Udenrigsministeriet om at indhente værdifulde informationer for Norge om EF og EPS.

Det lod sig dog ikke skjule, at der trods samarbejdet i Nordisk Råd, i det nyoprettede Nordisk Ministerråd (1971) og under de halvårlige nordiske udenrigsministermøder fortsat også var interessemodsætninger mellem landene, senest dokumenteret af fiaskoen i 1969-70 for det tættere nordiske markedssamarbejde i et NORDEK. Et andet hovedområde, hvor nordiske økonomiske og suverænitetsmæssige interesser krydsedes i 1970'erne og ind i 1980'erne, var havretsspørgsmålet, som i det hele taget blev et vigtigt og kompliceret problemfelt i international politik i disse år på grund af fiskeriflådernes større geografiske rækkevidde og de voksende muligheder for at finde og udvinde olie- og gasforekomster under havbunden. For de danske beslutningstagere gjaldt det her om at finde en holdbar afvejning mellem de tre rigsdeles – Grønlands, Færøernes og det sydlige Danmarks – forskellige havretlige interesser. Især Norges og Islands aktivistiske forsøg på at tage ensidige skridt til udvidelse af deres havrettigheder stødte på dansk modstand, fordi både grønlandske, færøske og også britiske fiskeriinteresser i Nordsøen og i Nordatlanten her blev direkte berørt. Hertil kom, at disse interessekonflikter udspillede sig i farvande, hvor den sovjetiske flådemagt i stigende grad gjorde sig gældende, i øvrigt ofte sammen med sovjetiske fiskerifartøjer med efterretningsudstyr om bord.

Island proklamerede i 1972 ensidigt en 50 sømil fiskerigrænse, hvilket året efter førte til den såkaldte Torskekrig med sammenstød mellem britiske flådefartøjer og islandske inspektionsskibe. Da den islandske regering samtidig blandede den amerikanske Keflavík-base nær Reykjavík ind i sagen, kunne den danske regering ikke stille sig fuldt ud på Islands side. Bl.a. af hensyn til forbindelserne til Grønland og de amerikanske baser dér var det vigtigt for både Danmark og USA, at Island forblev medlem af NATO, og samtidig var en afslutning af konflikten mellem Storbritannien og Island vigtig for EF's fiskeripolitik og for forholdene internt i NATO. På USA's direkte, fortrolige opfordring understregede Danmark gentagne gange i de følgende år over for Island både disse forhold og Keflavík-basens voksende betydning for NATO's anti-ubådsforsvar i Nordatlanten.

Den eksisterende folkeret gav alle kyststater ret til en fastlandssokkel med eneret til udvinding på havbunden ud til 200 sømil, men uden for denne havgrænse var der endnu ingen regulering. Dette blev derfor et af hovedspørgsmålene på FN's havretskonference, som varede fra december 1973 og helt til 1982, og som efterhånden også inddrog et andet og nyt begreb, de „eksklusive økonomiske zoner”, der omfattede alle fiskeressourcer og andre biologiske ressourcer i havet over havbundssoklen. Danmark støttede her som hidtil principielt det såkaldte midterlinieprincip som den anerkendte norm i folkeretten. Det var et objektivt princip, som også konkret var det mest fordelagtige for både Grønland og Færøerne og for det sydlige Danmark, især hvis alle danske øer fik fulde sokkelrettigheder, altså op til 200 sømil fra kysten. Det viste sig dog, at den danske holdning ikke uden videre blev delt af hverken Storbritannien, Island, Norge, Sverige eller Polen, og fra 1974 og frem til midten af 1980'erne førte Danmark langstrakte afgrænsningsforhandlinger med disse lande vedrørende henholdsvis Nordatlanten (Færøerne og Grønland), Østersøen (Bornholm) og Kattegat (bl.a. Hesselø). Det lykkedes efterhånden i alle tilfælde at finde løsninger, som kunne accepteres af de berørte parter.

Bedst lykkedes det nordiske udenrigspolitiske samarbejde i 1970'erne i FN-sammenhæng, navnlig omkring en højprofileret politik over for det sydlige Afrika. Medvirkende hertil var, at det på grund af de større vesteuropæiske magters økonomiske interesser i Sydafrika ikke var muligt at koordinere EF's holdning til dette spørgsmål. Som nævnt fik Danmark i 1976 stærk kritik fra sine EF-partnere for i FN at støtte en våbenembargo mod apartheidstyret i Sydafrika, men det hindrede ikke Danmark i sammen med de andre nordiske lande, og på linie med mange tredje verdenslande, at gå stadig længere i retning af at støtte økonomiske sanktioner mod Sydafrika. I maj 1978 opfordrede Folketinget således, dog mod de borgerlige partiers stemmer, det jysk-fynske elsamarbejde ELSAM til at flytte sine hastigt voksende indkøb af billige kul i Sydafrika til andre lande. Først i midten af 1980'erne vedtog et folketingsflertal et direkte stop for kulimporten.

Til gengæld skabte Danmarks position som et af de traditionelt mest proisraelske vestlige lande visse problemer i og uden for FN i forhold til både de øvrige nordiske lande og de andre EF-lande. Officielt var Danmark upartisk i konflikten mellem Israel og de arabiske nabolande, og både Poul Hartling og K.B. Andersen lagde i begyndelsen af 1970'erne deres respektive udenrigsministerbesøg i Israel og Egypten tættest muligt op ad hinanden, også for at fremme mulighederne for dansk mæglingsindsats mellem parterne baseret på den resolution 242 fra FN's Sikkerhedsråd, som Danmark selv havde været med til at formulere efter Seksdageskrigen i 1967. Der herskede imidlertid for stor uforsonlighed mellem parterne, selv om en positivt overrasket K.B. Andersen under sit møde med den nye egyptiske præsident Anwar al-Sadat sidst i 1972 konstaterede egyptisk vilje til at anerkende Israel. Til gengæld mødte udenrigsministeren under et besøg i Israel umiddelbart efter en så stejl og trodsig holdning, at den israelske ambassadør i Danmark bagefter blev kaldt op i Udenrigsministeriet til en stærk advarsel imod, at Israel gjorde alvor af trusler om at opgive sin støtte til resolution 242.

Problemet var imidlertid, at trods den efter dansk opfattelse „omhyggeligt afbalancerede” resolutions løfte til Israel om garanterede og sikre grænser til gengæld for israelsk tilbagetrækning fra besatte områder, betragtede hverken resolutionen eller Danmark det palæstinensiske spørgsmål som andet end et humanitært flygtningeproblem. I 1971-72 stemte Krag-regeringen således flere gange i blandt andet FN anderledes end alle andre EF-lande og EF-ansøgerlande i spørgsmål om Mellemøsten. I december 1971 stemte Danmark som det eneste nordiske land imod en resolution om rettigheder til „det palæstinensiske folk”, idet en jastemme efter K.B. Andersens opfattelse ville sætte spørgsmålstegn ved Israels eksistens. Ét år senere afstod Danmark fra at stemme til en ellers EF-støttet resolution, som efter regeringens opfattelse var for ensidigt rettet imod Israel som besættelsesmagt, og i 1974 afstod Danmark fra at stemme til et forslag om at give PLO taleret i FN's Palæstina-debat, mens alle andre nordiske lande stemte for.

Mindre kontroversielt var det, at Danmark i 1975 stemte imod en tredjeverdensresolution, som ligestillede zionisme med racisme. Efter Mellemøstkrigen i 1973 blev FN's Generalforsamling præget af de stærkt Israel-kritiske holdninger blandt flertallet af tredjeverdenslande, og K.B. Andersen opfordrede bl.a. i denne forbindelse til moderation, ligesom Danmark afviste alle forslag om at udelukke Sydafrika og Israel fra FN's organer; Danmark havde altid principielt hyldet universalitetsprincippet, dvs. at alle lande uanset styreform skulle have sæde i FN.

En anden side af de generelt radikaliserede tredje verdenspositioner i årene efter Mellemøstkrigen i 1973, som satte Danmark i et dilemma, var kravene om en „ny økonomisk verdensorden” (NØV), som kom til at præge 1970'ernes internationale udviklingsdebat. Tredjeverdenslandene krævede en omfattende reorganisering af verdenshandelen med bl.a. en forhøjelse af de fattige landes råvarepriser og massive kapitaloverførsler fra de rige lande til de fattige lande, således at bytteforholdet mellem dem blev ændret til ulandenes fordel. Kravene var blevet yderligere aktualiseret af olieprisstigningerne, som havde ramt de fleste af ulandene langt hårdere end industrilandene. Fra dansk side erklærede man sig i FN principielt positiv, men der var snævre grænser for den gode vilje. Der var kritik af de protektionistiske elementer i NØV-kravene, hvortil kom, at kravene ville berøre væsentlige dele af EF's ydre handelspolitik. Danmark ville og kunne altså under ingen omstændigheder handle på egen hånd.

Også den danske økonomisk-tekniske bistand til ulandene, fordelt bilateralt og via FN omtrent på fifty-fifty-basis, var i begyndelsen af 1970'erne præget af en vis afmatning. Entusiasmen og „ulandseuforien”fra de tidlige 1960'ere var i hvert fald afløst af en mere nøgtern erkendelse af, at den økonomiske og sociale udvikling i de fattige lande var en træg og kompliceret proces uden hurtige eller spektakulære resultater. Det var i sig selv et politisk signal, at den reviderede lov om udviklingsbistand i 1971 blev kaldt „Lov om internationalt udviklingssamarbejde”: Selv om den danske bistand stadig var baseret på en teori om, at overordnet økonomisk vækst i modtagerlandene gradvis ville 'sive ned' til de fattigste lag i samfundet, blev kulturelt samarbejde og fremme af den gensidige forståelse nu en supplerende officiel dansk målsætning.

Ulandsbistanden blev dermed også tydeliggjort som en del af landets udenrigspolitik til fremme af både humanitære, erhvervsmæssige, sikkerhedspolitiske og internationalt solidariske målsætninger. I den officielle tankegang var der heri ingen modsætning til den samtidige understregning af, at dansk bistand fortsat principielt skulle være politisk neutral, dvs. ikke være styret af modtagerlandenes grad af økonomisk lighed, politisk demokrati eller udviklingsstrategi. I slutningen af 1970'erne flyttedes målet for de danske bistandsprojekter dog gradvis i retning af de fattigste befolkningsgrupper og kvinders og børns behov, samtidig med at den internationale diskussion om „de fundamentale behovs strategi” vandt indpas i den danske udviklingsdebat.

Ulandsbistandens folkelige element og den folkelige opbakning bag den havde fra starten ligget bistandsarbejdets drivkræfter på sinde, og 1971-loven lagde stor vægt på at styrke denne side med bl.a. forskning og oplysning om ulandene. Sammen med de store erhvervsorganisationer – Industrirådet, Landbrugsrådet, Husmandsforeningerne og LO – blev også humanitære organisationer som Dansk Røde Kors, Red Barnet og Folkekirkens Nødhjælp inddraget i ulandsarbejdet. Dette fik således et bredt samfundsmæssigt grundlag sammen med de egentlige ulandsorganisationer, herunder Mellemfolkeligt Samvirke, som siden 1963 havde haft ansvaret for det statslige program for udsendelse af ulandsfrivillige.

Alligevel var et flertal i befolkningen i årene omkring 1970 imod dansk opfyldelse af FN's målsætning om, at industrilandene burde nå op på én procent af deres bruttonationalprodukt (BNP) i ulandsbistand ved 1960'ernes udgang; den danske andel var i 1970 0,3 procent af BNP. Selv om Danmark flere gange i 1960'erne var blevet kritiseret af OECD for at sakke klart agterud i forhold til andre vesteuropæiske lande, nedskar både VKR-regeringen og den socialdemokratiske regering i 1971-72 den statslige bistand som led i de almindelige offentlige besparelser, således at Danmark først ville nå 0,6 procent af BNP i bistand i 1976 – en andel, som forblev stort set konstant ind i begyndelsen af 1980'erne. Fra 1973 vendte befolkningens støtte til én procentmålet i øvrigt markant, så der i 1975 var 54 procent tilhængere af målet, mens kun 26 procent var imod; i de følgende år steg tilhængerprocenten yderligere.