Redaktion og opdatering af indholdet på denstoredanske.dk er indstillet pr. 24. august 2017. Artikler og andet indhold er tilgængeligt i den form, der var gældende ved redaktionens afslutning.

  • Artiklens indhold er godkendt af redaktionen

Kommunalreform og kildeskat

Oprindelig forfatter PVi

Kommunalpolitik var, på godt og ondt, i stadig højere grad blevet befolkningens direkte møde med den velfærdsstat, der var under udbygning og konsolidering. Traditionelt havde kommunestyret i Danmark mest bestået i at finde praktiske og pragmatiske lokale løsninger på de lokale forvaltningsopgaver. De var overladt til sognets bedste mænd, omend ud fra nøje fastlagte retningslinier fra de statslige myndigheder. Den kommission af kommunal- og folketingspolitikere, som efter seks års forarbejde afgav betænkning i 1966 med forslag til en kommunalreform, havde ét vigtigt sigtemål. Den administrative struktur måtte tilpasses forvandlingen af Danmark i efterkrigstiden fra et landbrugssamfund til et by- og industrisamfund med omfattende og ekspanderende offentlige service- og velfærdsydelser til borgerne. De små sogne var ikke længere i stand til at løse de mange nye administrative opgaver, som centralmagten pålagde dem. Den centrale og i princippet enkle tanke i betænkningen og i den kommunalreform, Folketinget enstemmigt vedtog i maj 1969 med ikrafttræden den 1. april 1970, var, at de lokale forvaltningsenheder – sogne og kommuner – som naturligt havde fælles opgaver at løse, herunder sammenhængende planlægning, skulle lægges sammen. De enheder, der ikke havde fælles opgaver, lod man være at røre ved, idet mindstestørrelsen dog blev kommuner på 5.000-6.000 indbyggere.

 Kommunalreformen 1970 i den bekymrede satirikers streg. Frygten for at komme i klemme eller blive glemt i lokalområderne var ofte fremme i debatten forud for kommunesammenlægningerne. De betød uvægerligt en større centralisering af de offentlige funktioner, men også en større effektivitet i den offentlige service.

Kommunalreformen 1970 i den bekymrede satirikers streg. Frygten for at komme i klemme eller blive glemt i lokalområderne var ofte fremme i debatten forud for kommunesammenlægningerne. De betød uvægerligt en større centralisering af de offentlige funktioner, men også en større effektivitet i den offentlige service.

I praksis var det dog mere kompliceret. Især Venstre, som havde mange interesser i klemme i landkommunerne, ønskede oprindelig kun at nedskære antallet af sogne- og købstadskommuner fra de eksisterende 1.388 til 700. VKR-regeringens konservative indenrigsminister Poul Sørensen, som sammen med sin socialdemokratiske forgænger Hans Hækkerup trak et stort læs i opløbet til kommunalreformen, fik dog opbakning fra den radikale regeringspartner til en nedskæring i antallet af, hvad der nu kaldtes primærkommuner, til kun 275. Det var især de større byers forstads- og omegnskommuner, der blev lagt sammen, således at f.eks. Århus- og Aalborgområdet blev reduceret fra henholdsvis 23 og 15 kommuner til hver én. Samtidig afskaffedes det gamle købstadsbegreb, som stammede helt tilbage fra middelalderen, så skellet mellem by- og landkommuner blev ophævet efter princippet ét bysamfund, én kommune. Administrativt indgik købstæderne i de nye amtskommuner, som hver skulle omfatte mindst 250.000 indbyggere, og hvis antal blev reduceret fra 25 til 14.

Det var oprindelig tanken, at også hovedstadsområdet skulle omfattes af kommunalreformen, men det blev opgivet, primært på grund af opgavens kompleksitet og de mange involveredes modstridende interesser. I 1973 etableredes dog et indirekte valgt Hovedstadsråd, som geografisk omfattede Københavns og Frederiksberg Kommune samt Københavns, Frederiksborg og Roskilde Amter. Rådet fik koordinerende funktioner i forbindelse med især den kollektive trafik og den fysiske planlægning.

Annonce

Om kommunalreformen gav Danmark „verdens mest decentrale forvaltning”, som det blev udråbt, kan nok diskuteres. Men en række lokale opgaver blev overdraget til kommunerne for at skabe bedre sammenhæng mellem retten til at bestemme og ansvaret for det økonomiske grundlag. Hidtil var de økonomisk svage kommuner blevet hjulpet med et kompliceret system af mellemkommunale refusionsordninger, hvor de rigere kommuner afleverede midler til de mindre velstående, og hvor staten ydede store såkaldte procenttilskud til trængende kommuners udgifter til skolevæsenet (primært lærerlønninger), socialvæsenet og vejvæsenet. Nogle kommuner kunne således nærmest tjene penge ved at øge deres serviceniveau. Systemet fremmede ikke kommunal sparsommelighed og førte derfor til større og større statslig kontrol. Den utilfredsstillende kombination af ansvarsforflytning fra lokalområderne til staten og medfølgende umyndiggørelse af kommunerne blev i begyndelsen af 1970'-erne søgt elimineret med en delvis omlægning af de øremærkede refusionsordninger til generelle tilskud til kommunerne, især de såkaldte bloktilskud efter objektive kriterier såsom aldersfordeling, indbyggertal o.l. Kommunernes eget råderum på baggrund af de lokale ønsker og behov blev dermed udvidet væsentligt, idet de ikke længere behøvede at skele så stærkt til, om staten fandt det givne formål mere eller mindre støtteværdigt. Dette indgik i kommunalreformens medfølgende lovkompleks om opgave- og byrdefordeling mellem kommunerne indbyrdes og mellem kommunerne og staten. Kommuneskatterne skulle stige i de velstående kommuner, men falde i de dårligt stillede.

 Departementschef i boligministeriet Henning Strøm var sekretær for kommunal-lovskommissionen og et centralt medlem af den kommission, der udarbejdede forslaget til kommunalreformen i 1970.

Departementschef i boligministeriet Henning Strøm var sekretær for kommunal-lovskommissionen og et centralt medlem af den kommission, der udarbejdede forslaget til kommunalreformen i 1970.

I modsætning til loven om den nye kommuneinddeling skabte lovgivningen om den ændrede opgave- og byrdefordeling dog uenighed og ligefrem en vis dramatik i Folketinget. Oppositionen krævede fordelingen af opgaver mellem stat og kommuner fastlagt, før de økonomiske byrder fordeltes, og da VKR-regeringen insisterede på lovenes umiddelbare gennemførelse, udvandrede SF demonstrativt fra folketingssalen inden afstemningen, mens Socialdemokratiet stemte imod. Fhv. statsminister Jens Otto Krag svang sig op til at kalde lovbehandlingen uforsvarligt lovjaskeri, som formentlig var uden sidestykke i nyere dansk parlamentarisk historie. Det hindrede dog ikke de lokale socialdemokrater ude i kommunerne i at samarbejde med de borgerlige partier om at gennemføre de nye ordninger i de første år af 1970'erne. I den første tid drejede debatten sig i høj grad om de problemer, der opstod med nedlæggelsen af de mange små kommuner. Både den radikale kulturminister K. Helveg Petersen og Venstres udenrigsminister Poul Hartling fremførte slet skjult betænkelighed ved manglen på nærdemokrati i de nye store enheder. Befolkningens traditionelt nære kontakt med de lokale folkevalgte politikere blev søgt erstattet med dels øget information til borgerne, dels inddragelse af borgerne i den kommunale planlægning via obligatoriske høringsfaser som del af planlægningsprocessen. I 1974 udarbejdede kommunerne de første sektorplaner, som en del steder kom ud til borgerdebat. Og i løbet af 1970'erne blev der i de enkelte kommunale institutioner, f.eks. børnehaver og folkeskoler, oprettet brugerråd, forældreråd, elevråd m.v., hvor brugerne af de kommunale serviceydelser fik mulighed for direkte kontakt til og medbestemmelse i institutionerne. Borgernes ønsker bidrog i højere grad til at forme serviceydelserne, og tendensen til økonomisk decentralisering og såkaldt rammestyring blev tydeligere. En langsigtet virkning af kommunalreformen var derfor, at flere og flere opgaver efterhånden blev overført fra staten til kommunerne og især amterne, og at det lokale finansielle selvstyre blev forøget. Afgørelserne om fordelingen af velfærdsstatens ydelser kom i det mindste i princippet tættere på borgerne.

 Sådan så det kommunale kort over Nordjylland ud før og efter Kommunalreformens sammenlægninger i 1970. De nye storkommuner kunne bedre løfte de større opgaver, som det moderne velfærdssamfund stillede, men endnu i 1980'erne blev der i offentlige debatter om kommunale anliggender fremført argumenter imod de nye enheder, der opfattedes som for store. Borgernes fremmedgørelse i det lokale fællesskab var et problem, og den enkelte borger følte sig undertiden afmægtig, hævdede nogle.

Sådan så det kommunale kort over Nordjylland ud før og efter Kommunalreformens sammenlægninger i 1970. De nye storkommuner kunne bedre løfte de større opgaver, som det moderne velfærdssamfund stillede, men endnu i 1980'erne blev der i offentlige debatter om kommunale anliggender fremført argumenter imod de nye enheder, der opfattedes som for store. Borgernes fremmedgørelse i det lokale fællesskab var et problem, og den enkelte borger følte sig undertiden afmægtig, hævdede nogle.

I samme retning pegede den såkaldte planlovreform, som gennemførtes sideløbende med realiseringen af kommunalreformen. Planlovene kom i tre etaper: By- og landzoneloven i 1969, Loven om lands- og regionplanlægning i 1973 og Kommuneplanloven i 1975. Planlovreformen skulle sikre en større grad af koordinering mellem den administrative og den fysiske planlægning, og instrumentet var det nye påbud om region-, kommune- og lokalplaner, der blev sendt til offentlige høringer. Reformen skulle ikke mindst lette industriens etablering i nye områder, samtidig med at rekreative og landskabskulturelle hensyn blev varetaget.

Sektorplanlægningen og planlovreformen markerede således sammen med kommunalreformen i årene efter 1970 starten på opbygningen af et hidtil uset, sammenhængende og næsten altomfattende styrings- og beslutningsorienteret plansystem for den offentlige virksomhed. I 1970 oprettedes i samme ånd et særligt Administrationsdepartement, som blev et selvstændigt og permanent sekretariat for organisationsudvikling i den offentlige sektor, herunder ikke mindst effektivisering af dennes edb-anvendelse.

Med varetagelsen af indenrigsministerposten, som efter Poul Sørensens pludselige død i 1969 var blevet beklædt af partifællen H.C. Toft, stod De Konservative for mange som politisk hovedansvarlige for kommunalreformen. Det blev de ikke belønnet for af vælgerne ved kommunalvalget i marts 1970. Partiet gik tilbage fra 25 til 22 procent af de afgivne stemmer, mens Socialdemokratiet, der kun delvis havde støttet reformen, gik frem fra 36 til 43 procent. Resultatet kan næppe alene forklares med vælgerutilfredshed med VKR-regeringen, idet statsministerpartiet De Radikale gik frem fra seks til ti procent, mens Venstre gik et enkelt procentpoint tilbage. Valgresultatet pegede dermed på en tendens til politisk styrkelse på det kommunale niveau af Socialdemokratiet og Venstre på De Konservatives bekostning. Tendensen var bl.a. et resultat af, at konservative forstadskommuner blev indlemmet i nogle af de større socialdemokratisk dominerede provinsbyer. Det blev da også Socialdemokratiet og Venstre, der kom til at dominere i den nye stærke kommunale interesseorganisation Kommunernes Landsforening.

Som nævnt blev der også ved indgangen til 1970 med kildeskattereformen gennemført en effektivisering af borgernes skatteindbetaling til stat og kommuner. Der var ikke i egentlig forstand tale om en skattereform, snarere en omlægning af skatteopkrævningen. Nyskabelsen var, at indkomstskatten skulle opkræves ved kilden, dvs. hos arbejdsgiveren og ikke som hidtil hos den skattepligtige, og at skatten skulle betales samtidig med, at indkomsten tjentes og bortfaldt med det samme, hvis indtægten svigtede; hidtil var indkomstskatten først blevet betalt året efter indtjeningsåret. Desuden bortfaldt retten til på selvangivelsen at fradrage betalt skat i det foregående år. Samtidig blev skatteskalaen forenklet og indskrænket til en progressiv grundskala med kun fire satser samt en udskrivningsprocent. Grundsatserne var for statsskattens vedkommende på 18, 30, 40 og 45 procent, og de faktiske skatteprocenter (trækprocenter) fremkom ved at gange grundsatsen med udskrivningsprocenten.

 Datamaskiner i A/S Regnecentralen i midten af 1970'erne. Maskinen tilhørte tredje generation af den elektroniske computer med udviklingen af integrerede kredsløb, som for alvor slog igennem i årene omkring 1970. Flere tusinde transistorer blev nu indbygget i en enkelt chip, hvilket gjorde computerne mindre, hurtigere og billigere. Fra slutningen af 1970'erne kunne computerens centrale regneenhed indbygges i en enkelt mikroprocessor, som yderligere billiggjorde computeren og mangedoblede hastigheden. I 1969 fik Danmark sin første professor i datalogi.

Datamaskiner i A/S Regnecentralen i midten af 1970'erne. Maskinen tilhørte tredje generation af den elektroniske computer med udviklingen af integrerede kredsløb, som for alvor slog igennem i årene omkring 1970. Flere tusinde transistorer blev nu indbygget i en enkelt chip, hvilket gjorde computerne mindre, hurtigere og billigere. Fra slutningen af 1970'erne kunne computerens centrale regneenhed indbygges i en enkelt mikroprocessor, som yderligere billiggjorde computeren og mangedoblede hastigheden. I 1969 fik Danmark sin første professor i datalogi.

Kildeskatten havde været forberedt siden vedtagelsen i foråret 1967, men dens ikrafttræden var blevet udsat til den 1. januar 1970, fordi det viste sig at være en større opgave end forventet at forberede det teknisk-administrative apparat, herunder at finde egnede edb-folk til at håndtere hulkortsystemet i den nye Datacentral. Karakteristisk nok havde de fire øverste embedsmænd i det nye Kildeskattedirektorat fået tildelt et særligt „mavesårstillæg”, og finansminister Poul Møller (K), der var den politisk hovedansvarlige for reformen, havde i 1969 midlertidigt måttet sygemeldes på grund af akut overanstrengelse.

Indførelsen af kildeskatten medvirkede også til, at den økonomiske krise, der i 1970-71 ramte den vestlige verden, da dollaren var blevet svækket som følge af USA's krigsindsats i Vietnam, voldte særlige problemer i Danmark. 1969 blev et delvist „skattefrit år” på grund af afskaffelsen pr. 1. januar 1970 af den hidtidige efterbetaling af skatten af det forudgående års indtægt. Selv om den nye kildeskats trækprocenter for 1970 til gengæld var sat forholdsvis højt, kunne det ikke undgås, at folks mere eller mindre ubeskattede 1969-indtægter skabte stor købelyst med deraf følgende milliardunderskud på betalingsbalancen i 1970-71. Allerede i april 1970 måtte regeringen overveje forbrugsstramninger i form af kreditbegrænsning og indkomstpolitik. Samtidig steg skattetrykket, og ikke kun på grund af „kildeskattechokket”. Mens personskatterne i 1969 havde udgjort 43 procent af de samlede offentlige indtægter, udgjorde de i 1971 53 procent. Også selskabs- og ejendomsskatterne steg, og momsen blev sat op fra 12,5 til 15 procent.

Status var, at Danmark i 1971 indtog førerstillingen i Vesteuropa med hensyn til skattetryk. Det var ingen behagelig udvikling for en borgerlig flertalsregering, den første i 60 år, som ved sin tiltræden i 1968 havde givet udtryk for, at den anså den stærke vækst i den offentlige sektor og dermed skattetrykket for at være hovedproblemet i dansk økonomi, og som havde proklameret sin vilje til at bremse væksten. En politisk ubekvem konsekvens af kildeskattens indførelse var her, at det nu blev langt mere synligt for borgerne, hvor stor en del af indkomsten der faktisk gik til skat. Hidtil havde det reelle skattetryk været „camoufleret” ved, at skatten var blevet betalt bagud og kunne trækkes fra på selvangivelsen.

 De to Perspektivplaner fra 1971 og 1973 skulle hjælpe politikerne til bedre at forudsige, planlægge og dermed styre samfundsudviklingen gennem de næste 1015 år. En af centraladministrationens skarpeste økonomiske hjerner, departementschef i Finansministeriet Erik Ib Schmidt (i midten), fremlagde Perspektivplan II den 3. januar 1974, flankeret af finans- og skatteminister Anders Andersen (V) (t.v.) og økonomi- og handelsminister Poul Nyboe Andersen (V). Planens prognoser om en samfundsøkonomi i balance byggede dog på forudsætninger, som allerede var forældede, da Planen lå færdig, nemlig fortsat lave og stabile oliepriser og fortsat international højkonjunktur.

De to Perspektivplaner fra 1971 og 1973 skulle hjælpe politikerne til bedre at forudsige, planlægge og dermed styre samfundsudviklingen gennem de næste 1015 år. En af centraladministrationens skarpeste økonomiske hjerner, departementschef i Finansministeriet Erik Ib Schmidt (i midten), fremlagde Perspektivplan II den 3. januar 1974, flankeret af finans- og skatteminister Anders Andersen (V) (t.v.) og økonomi- og handelsminister Poul Nyboe Andersen (V). Planens prognoser om en samfundsøkonomi i balance byggede dog på forudsætninger, som allerede var forældede, da Planen lå færdig, nemlig fortsat lave og stabile oliepriser og fortsat international højkonjunktur.

Sagen var imidlertid, at der omkring 1970 fortsat var bred politisk enighed om at udbygge og konsolidere velfærdsstaten. VKR-regeringen erklærede ved sin tiltræden, at der ikke ville ske nedskæringer i socialforsorgen, uddannelsessektoren og sundhedsvæsenet, hvilket selvsagt væsentligt begrænsede mulighederne for offentlige besparelser. Alene i 1968, de borgerliges første regeringsår, var statens udgifter steget med eksplosive 30 procent. I november 1968 havde regeringen dog nedsat en arbejdsgruppe til at forestå en systematisk tværministeriel embedsmandsanalyse af udviklingen i det offentliges ressourceforbrug frem til 1985, specielt med henblik på at sikre det private erhvervslivs behov for arbejdskraft. Formålet var således at klarlægge nogle tendenser i samfundets udvikling og dermed styrke den langsigtede tilrettelæggelse af såvel lovgivning som det offentliges udgiftsdispositioner. Arbejdsgruppen, som blev ledet af den stærke chef for Finansministeriets Budgetdepartement, Erik Ib Schmidt, afsluttede formelt sit arbejde med den såkaldte Perspektivplan (PP I), der blev afleveret til Folketinget i marts 1971. Hovedkonklusionen var, at hvis de offentlige udgifter i de næste 15 år steg i det hidtidige tempo, ville det få alvorlige konsekvenser for den økonomiske vækst i samfundet. PP I forudsagde, at der i 1985 ville være 54 procent flere offentligt ansatte end i 1970, og at de offentlige udgifter samtidig ville stige fra 42 til 55 procent af nationalproduktet. Selv disse 'skræktal' viste sig endda at undervurdere den faktiske udvikling, som blev henholdsvis 71 og 58 procent.

Allerede i oktober 1970, et halvt år inden PP I var på gaden, havde VKR-regeringen nedsat et udvalg af folketingsmedlemmer fra regeringspartierne, som under navnet „Støvsugerbanden” (efter en samtidig populær dansk film) blev sat til at finde offentlige besparelser. Banden fandt først og fremmest, at der kunne suges medicintilskud på 60 mio. kr. ud af finansloven, men hverken medicinaldirektøren, socialminister Nathalie Lind (V) eller statsminister Hilmar Baunsgaard fandt det socialt acceptabelt eller sagligt velmotiveret, og dermed faldt forslaget. Regeringen vedtog til gengæld i marts 1971, alene med sit eget flertal og under omfattende protester fra både pædagoger og forældre, en forhøjelse af forældrebetalingen til vuggestuer og børnehaver med fem procent. Forløbet viste, hvor svært det var politisk at gribe ind selv på begrænsede områder, og der kom da heller ikke meget mere ud af støvsugningen, som fra starten var hæmmet af, at kun VKR-partierne stod bag den.

Referér til denne tekst ved at skrive:
Poul Villaume: Kommunalreform og kildeskat i Gyldendals og Politikens Danmarkshistorie, Olaf Olsen (red.), 2002-2005. Hentet 21. marts 2019 fra http://denstoredanske.dk/index.php?sideId=306543